Spesa per il personale - CORTE DEI CONTI

CORTE DEI CONTI, PIEMONTE - PARERE 13 maggio 2009, n. 18/2009/PAR La Sezione Regionale di Controllo per il Piemonte, nell’adunanza del 12 maggio 2009Visto l’art. 100, comma 2, della Costituzione;Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con Regio Decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti; Visto il Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, con il quale è stata istituita in ogni Regione ad autonomia ordinaria una Sezione Regionale di controllo, deliberato dalle Sezioni Riunite in data 16 giugno 2000 e successive modificazioni;Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ed in particolare l’art. 7, comma 8;Vista la deliberazione della Sezione delle Autonomie approvata nell’adunanza del 27 aprile 2004 avente ad oggetto indirizzi e criteri generali per l’esercizio dell’attività consultiva;Vista la richiesta proveniente dal Comune di Arona, n.9757 dell’11 marzo 2009, pervenuta il 16 marzo successivo, recante quesiti in materia di spesa per il personale; Vista l’Ordinanza n.20/PAR/2009, con la quale il Presidente di questa Sezione di controllo ha convocato la Sezione per l’odierna seduta e ha nominato relatore il Referendario Dott. Walter Berruti;Udito il relatore;Ritenuto in FATTOIl Comune, con nota a firma del suo Sindaco, ha formulato una richiesta di parere, ai sensi dell’articolo 7, comma 8, della L. n.131/2003, recante quesiti in materia di spesa per il personale. In particolare, il Comune istante, richiamati gli artt.3, comma 120 L. n.244/2007, 1 comma 557 L. n.296/2006, art.76, comma 5 D.L. n.112/2008, chiede di sapere, in sostanza, se bene si è inteso, come sia disciplinata e a quale parametro vada commisurata la spesa per il personale per il 2009, nonché se vi siano limiti temporali all’applicazione della risultante disciplina. MOTIVI DELLA DECISIONELa funzione consultiva delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti è prevista dall’art.7, comma 8, della Legge n.131 del 2003 che, innovando nel sistema delle tradizionali funzioni della Corte dei conti, dispone che le regioni, i comuni, le province e le città metropolitane possano chiedere alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti pareri in materia di contabilità pubblica. 1. Preliminarmente occorre verificare la sussistenza del requisito soggettivo e di quello oggettivo.1.1. La legittimazione a richiedere pareri è dei soli enti previsti dalla citata L. n.131/2003.La richiesta di parere in esame è stata formalizzata dal sindaco del Comune richiedente.Sotto il profilo soggettivo, dunque, essa è ammissibile.1.2. I pareri sono previsti, dalla L. n. 131/2003, esclusivamente nella materia della contabilità pubblica.L’ambito oggettivo di tale locuzione, in conformità a quanto stabilito dalle Sezioni Autonomie nel citato atto di indirizzo del 27 aprile 2004, nonché, da ultimo, nella deliberazione n.5/2006, deve ritenersi riferito alla “attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, ricomprendendo, in particolare, la disciplina dei bilanci e i relativi equilibri, l’acquisizione delle entrate, l’organizzazione finanziaria-contabile, la disciplina del patrimonio, la gestione delle spese, l’indebitamento, la rendicontazione e i relativi controlli”.Come precisato nei citati atti d’indirizzo, possono rientrare nella funzione consultiva della Corte dei Conti le sole richieste di parere volte ad ottenere un esame da un punto di vista astratto e su temi di carattere generale. La richiesta di parere in esame, avendo a oggetto aspetti strettamente connessi alla sana e corretta gestione finanziaria dell’ente richiedente, appare attinente alla materia della contabilità pubblica.Il Collegio, tuttavia, può esaminarla solo in via generale e astratta. Viene dunque presa in esame la sola disciplina rilevante in materia, restando all’Amministrazione ogni valutazione sull’attività gestionale.Nei limiti di cui sopra la richiesta è ammissibile anche dal punto di vista oggettivo.2. Nel merito. L’articolo 1, comma 557 della legge 27 dicembre 2006, n.296 (finanziaria per il 2007), come modificato dall’art.3, comma 120, della L. 24 dicembre 2007 n.244, ha ricondotto le spese di personale all'interno del più ampio obiettivo del rispetto del patto di stabilità interno. Infatti, per gli enti locali con popolazione superiore a cinquemila abitanti, si collega espressamente l’obiettivo di riduzione della spesa del personale, agli obiettivi di finanza pubblica fissati per l’osservanza del patto di stabilità interno.La predetta norma prevede quindi che, a decorrere dall’esercizio 2007, gli enti sottoposti al patto di stabilità interno assicurino la riduzione della spesa del personale, garantendo il contenimento della dinamica retributiva ed occupazionale, anche attraverso la razionalizzazione delle strutture burocratiche e amministrative.In materia di spese per il personale degli enti locali e di programma di assunzioni per il 2009, questa Sezione si è già espressa con parere (3 dicembre 2008 n.37), che qui, per la parte d’interesse, s’intende confermare, evidenziando il dovere dell’ente locale, scaturente dalla surriferita disciplina, di adottare ogni misura idonea a garantire il contenimento della spesa del personale, utilizzando come parametro le voci di spesa dell’esercizio precedente.Sulle voci di spesa da considerare a tali fini sono state emanate istruzioni della Ragioneria Generale dello Stato con circolare del 17 febbraio 2006 n.9 e, da ultimo, con nota del 31 marzo 2008 n. 34748.L’articolo 3, comma 120, della L. 24 dicembre 2007, n.244 (legge finanziaria 2008), ha novellato il citato comma 557 della L. n.296/2006, prevedendo la possibilità di deroga come segue:“Eventuali deroghe ai sensi dell’articolo 19, comma 8, della legge 28 dicembre 2001, n.448, fermi restando i vincoli fissati dal patto di stabilità per l’esercizio in corso, devono comunque assicurare il rispetto delle seguenti ulteriori condizioni:a) che l’ente abbia rispettato il patto di stabilità nell’ultimo triennio;b) che il volume complessivo della spesa per il personale in servizio non sia superiore al parametro obiettivo valido ai fini dell’accertamento della condizione di ente strutturalmente deficitario;c) che il rapporto medio tra dipendenti in servizio e popolazione residente non superi quello determinato per gli enti in condizioni di dissesto.”In forza del richiamo all’art.19, comma 8, della L. n.448/2001, (disapplicato nel 2007 per l’inderogabilità dell’obbligo originariamente sancito all’articolo 1, comma 557, della finanziaria per il 2007, e tornato in vigore per il 2008), i documenti di programmazione del fabbisogno di personale devono essere improntati al rispetto del principio di riduzione complessiva della spesa. In secondo luogo, eventuali deroghe a tale principio debbano essere analiticamente motivate.Inoltre, per quanto disposto dall’articolo 3, comma 120 della finanziaria per il 2008, tali eventuali deroghe devono rispettare le ulteriori condizioni, espressamente elencate alle lettere a) b) e c) dello stesso comma, nonché, in ogni caso, “i vincoli fissati dal patto di stabilità per l’anno in corso”.Con la finanziaria per il 2008, il legislatore ha dunque regolamentato nuovamente la materia delle spese per il personale degli enti soggetti al patto di stabilità, facendo comunque riferimento, attraverso il rinvio all’articolo 19, comma 8, della L. n.488/2001, al principio di riduzione complessiva della spesa (cui devono essere improntati i documenti di programmazione del fabbisogno del personale), e consentendo deroghe motivate, nel rispetto dei vincoli fissati dal patto di stabilità per l’anno in corso, nonché di ulteriori condizioni vincolanti espressamente previste, da considerarsi cumulative e non alternative tra loro.Il quadro normativo appena delineato è stato arricchito dalle previsioni contenute nel D.L. 25 giugno 2008, n.112 (recante Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2008, n.133, e di cui occorre tener conto.In primo luogo, l’art.76 comma 1, ha ulteriormente modificato l’art.1, comma 557, della L. n.296/2006, ampliando il concetto stesso di spesa di personale; si precisa infatti che “costituiscono spese di personale anche quelle sostenute per i rapporti di collaborazione continuata e continuativa, per la somministrazione di lavoro, per il personale di cui all'articolo 110 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n.267, nonché per tutti i soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi variamente denominati partecipati o comunque facenti capo all'ente”.Il comma 5 dello stesso articolo, poi, in aggiunta all’obbligo di contenimento delle spese di personale, prevede l’obbligo di riduzione dell'incidenza percentuale di tali spese rispetto al complesso delle spese correnti, con prioritaria attenzione per le dinamiche di crescita della spesa per la contrattazione integrativa. Infine, occorre richiamare la disciplina sui limiti alle assunzioni di personale, anch’essa novellata dal citato D.L. n.112 /2008.Tale decreto ha, infatti, introdotto due ipotesi di blocco totale delle assunzioni: all’art. 76 comma 4, si dispone che “in caso di mancato rispetto del patto di stabilità interno nell'esercizio precedente è fatto divieto agli enti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione continuata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto. È fatto altresì divieto agli enti di stipulare contratti di servizio con soggetti privati che si configurino come elusivi della presente disposizione”; all’art.76, comma 7, “è fatto divieto agli enti nei quali l'incidenza delle spese di personale è pari o superiore al 50% delle spese correnti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale”, almeno fino all’emanazione del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri previsto al comma 6 dello stesso articolo, con cui saranno definiti “parametri e criteri di virtuosità, con correlati obiettivi differenziati di risparmio, tenuto conto delle dimensioni demografiche degli enti, delle percentuali di incidenza delle spese di personale attualmente esistenti rispetto alla spesa corrente e dell'andamento di tale tipologia di spesa nel quinquennio precedente”.L’applicazione di tale ultima norma è quindi espressamente limitata sino all’emanazione del D.P.C.M. ivi previsto.P.Q.M.Nelle su estese osservazioni è il parere di questa Sezione. Copia del parere sarà trasmessa a cura del Direttore della Segreteria all’Amministrazione che ne ha fatto richiesta.Così deliberato in Torino nella camera di consiglio del 12 maggio 2009. Depositato in Segreteria il 13 maggio 2009